По мере изменений антикоррупционного законодательства взяточникам становится все сложнее уходить от ответственности. В этом году прокуратура расширила функционал и полномочия – теперь она привлекает иностранные банки к выявлению коррупционеров, увольнение больше не спасает нечистых на руку чиновников от мер прокурорского реагирования, а подать жалобу прокурору госслужащий может анонимно. Как надзорный орган борется с коррупцией, ИА PrimaMedia рассказал начальник управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры России Александр Русецкий.
— Часто ли в России допускаются нарушения антикоррупционного законодательства?
— Официальная ведомственная статистика говорит о том, что количество нарушений снизилось за последние полтора года. В 2017 году их было 245 тысяч, в 2018 году – уже 231 тысяча.
По итогам первого полугодия 2019 года установлено свыше 140 тысяч нарушений антикоррупционного законодательства.
По требованию прокуроров более 33 тысяч должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, и более четырех тысяч – к административной. По материалам прокурорских проверок следственными органами возбуждено почти две тысячи уголовных дел.
— Какие эффективные меры противодействия коррупции можно отметить?
— Эффективным средством противодействия коррупции является применение дисциплинарного взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия.
Основания для применения данной ответственности – серьезные коррупционные правонарушения. Это сокрытие сведений о доходах, расходах, непринятие мер по урегулированию конфликта интересов, параллельное осуществление предпринимательской деятельности. Только в результате прокурорского вмешательства в связи с утратой доверия в первом полугодии этого года уволено 469 должностных лиц, а за весь 2018 год – 1303 лица.
При этом законодательство постоянно развивается. В том числе по нашей инициативе в него вносятся изменения. И, безусловно, закон очень сложен в применении чиновниками — нарушения часто совершаются по незнанию или связаны с не совсем добросовестным отношением к своим должностным обязанностям.
Гендиректор медиахолдинга PrimaMedia Виктор Суханов. Фото: Мария Бородина
— В России говорят: "Закон – не дышло". Можно ли с полной уверенной сказать, что российское антикоррупционное законодательство соответствует всем международным стандартам?
— В 2003 году Россия присоединилась к Конвенции ООН против коррупции. Потом был принят соответствующий закон. В него вносилось много изменений, и сейчас он полностью соответствует реалиям российской жизни. Генеральная прокуратура отвечает за реализацию положения Конвенции ООН против коррупции. Мы участвуем в сессиях ООН, проходим соответствующие мероприятия, к нам приезжают на обучение в рамках международного сотрудничества. За это время, я думаю, генеральная прокуратура совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации обучила порядка 100 экспертов из более чем 10 стран мира. Поэтому можно с полной уверенностью говорить, что российское антикоррупционное законодательство соответствует современным требованиям и позволяет активно противодействовать коррупции.
— Можно проиллюстрировать развитие, о котором вы говорите, конкретными примерами?
— Появляются новые запреты и ограничения. Например, раньше контроль расходов чиновников осуществлялся только в отношении действующих служащих. Но мы столкнулись с проблемой – когда в результате надзорных мероприятий выяснялось, что чиновник тратит больше, чем зарабатывает, он тут же увольнялся. А механизма обращения в суд с иском для того, чтобы это имущество, приобретенное на неподтвержденный доход, поступило в собственность государства, не было. Из-за пробелов в законе № 230 "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" нечистым на руку чиновникам удавалось уходить от наказания. Сегодня такой механизм появился, в ФЗ № 230 внесены соответствующие поправки.
Неважно – уволился госслужащий или нет – он отвечает перед законом. Если выяснилось, что при выполнении должностных обязанностей у него возникла неподтвержденная собственность, прокуратуре дается полгода, чтобы завершить все необходимые процедуры и предъявить иск в суд.
Коррупция — понятие всеобъемлющее. Фото: Мария Бородина
Проверки запланированы по всей России
— Есть ли уже первые результаты уголовного преследования бывших чиновников? Сколько возбуждено уголовных дел, сколько имущества, нажитого незаконным путем, обращено в пользу государства?
— Поправки, которые позволяют контролировать расходы чиновников даже после их увольнения, были приняты относительно недавно. К бывшим госслужащим данная мера начала применяться только в этом году. Проверки в отношении бывших чиновников запланированы по всей России, и к концу года будет результат.
— Если открыть карту России, можно ли на этой карте выделить какие-то особо коррупционные регионы?
— У каждого региона своя специфика и численность населения, госслужащих, поэтому я всегда ухожу от вопросов о средней сумме взятки, ведь можно выявить 10 случаев мелкого взяточничества в одном регионе и одного сотрудника какого-нибудь государственного органа, который взял взятку 10 млн, в другом.
— Можно ли где-то ознакомиться с черными списками взяточников?
— С прошлого года в России введен публичный реестр лиц, уволенных в связи с совершением коррупционного правонарушения. Он размещен на специальном интернет-сайте: https://gossluzhba.gov.ru/reestr. Это не столько взяточники, сколько лица, которые не совершали преступлений, но допустили правонарушения. Например, в такой список может попасть чиновник, который берет на работу родственника и необоснованно выписывает ему большую премию. Или госслужащий, который допустил нарушение, являясь стороной конфликта интересов, и был уволен с гражданской службы в связи с утратой доверия. В рамках служебных полномочий мы следим за тем, чтобы министерства и ведомства, то есть работодатели своевременно направляли информацию о нарушителях в аппарат правительства, и этот список был максимально достоверным.
Соучредитель медиахолдинга PrimaMedia Алексей Мигунов. Фото: Мария Бородина
Коррупция – понятие всеобъемлющее
— Вымогают ли взятку у гражданина или он сам взятку дает: коррупция — понятие всеобъемлющее. Какие наиболее массовые нарушения вы могли бы отметить на данный момент?
— Самые типичные — непредставление или представление недостоверных сведений о доходах и имуществе. Их можно разделить на два типа – умышленные и неумышленные. Также распространены нарушения законодательства, связанные с неисполнением государственными и муниципальными служащими обязанностей, несоблюдением запретов и ограничений; неурегулированием конфликта интересов на службе; несоблюдением требований закона о контроле за расходами чиновников.
Прокуроры выявляют множество фактов коррупционных нарушений при проведении государственных и муниципальных закупок; распоряжении бюджетными средствами и государственным имуществом; предоставлении государственных и муниципальных услуг.
— Если более подробно остановиться на неурегулировании конфликта интересов на госслужбе – ведь это очень распространенная проблема. При государственных органах власти существуют различные автономные некоммерческие организации. В них работают люди, которые являются действующими предпринимателями иди де-юре оставили предпринимательскую деятельность, но, тем не менее, их должностные обязанности связаны с бизнесом, которым они занимались. Прокуратура делает что-нибудь для того, чтобы перекрыть эту лазейку?
— Такие нарушения, действительно, являются серьезной проблемой для государственных организаций. Мы выявляем их в результате надзорных проверок. Причем особое внимание уделяется расходованию бюджетных средств.
У прокуратуры есть соответствующий комплексный план по борьбе с откатами, где отдельным пунктом прописано поручение прокурору региона – проверять на аффилированность должностные лица. Контракты, которые заключаются тем или иным ведомством, проходят через наши информационные системы. Это позволяет проследить всю цепочку расходования бюджетных средств, кому и через какие схемы уходят деньги.
Повышению эффективности прокурорских проверок способствуют соглашения с Федеральной налоговой службой, Пенсионным фондом, Росреестром и другими ведомствами. Теперь при наличии оснований для проведения проверки уполномоченный прокурор может в короткое время получить нужную информацию из этих органов через электронный запрос.
Стенд генеральной прокуратуры был представлен на ВЭФ-2019. Фото: Мария Бородина
Выявили недвижимость в Майями
— С этого года Генеральная прокуратура уполномочена взаимодействовать и с иностранными банками в противодействии коррупции. Что можно сказать о новых полномочиях?
— Этот закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях противодействия коррупции", безусловно, очень важен. С его вступлением в силу Генеральная прокуратура Российской Федерации получила функции по взаимодействию с иностранными банками и уполномоченными органами в части проверок должностных лиц на соблюдение антикоррупционных ограничений, запретов и требований. Речь идет в том числе о запретах иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, владеть или пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Раньше любой запрос в иностранный банк в рамках антикоррупционной проверки своего служащего работодатель мог самостоятельно отклонить. Новый закон позволяет нам не только строить свою работу на территории Российской Федерации, но и привлекать к ней коллег за рубежом, чтобы централизовать и упорядочить эту систему.
— Есть ли положительные примеры, когда такое взаимодействие помогало обнаружить нарушителя?
— Федеральный закон вступил в силу шестого августа этого года, а буквально спустя четыре дня в иностранный банк был направлен первый запрос исходя из нового функционала. В Швейцарскую Федерацию — для установления факта наличия счета в швейцарском банке у одного высокопоставленного лица. Сейчас ждем ответа от наших зарубежных партнеров. Процесс это долгий, и, к сожалению, повлиять на него нельзя.
— Есть случаи, когда прокуратура выявляет подобные нарушения собственными силами?
— Их немало. Так, недавно в связи с утратой доверия был уволен руководитель одного из государственных унитарных предприятий. Мы выявили, что он владеет недвижимостью в Майями – соответственно, имеет счета для обслуживания этой недвижимости. Он туда постоянно летал, и после громкой проверки не стал отрицать очевидный факт.
Антикоррупционное законодательство постоянно развивается. Фото: Мария Бородина
Прокурор выносит предостережение
— Понятно, что дело Ягужинского крепнет, и око государево не дремлет – в отношении чиновников точно. А как быть с предпринимателями, которые жалуются, что страдают от правоохранительных органов, незаслуженно подвергаются уголовному преследованию? На какие регуляторы они могут рассчитывать? Борис Титов, уполномоченный по защите прав предпринимателей при президенте РФ, во время своего недавнего визита во Владивосток говорил о том, насколько остро стоит эта проблема.
— Одна из функций прокуратуры – правозащитная. То есть мы обязаны защищать права населения, и предпринимателей в том числе. Эта работа ведется по многим направлениям — от проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов в целях исключения возможных предпосылок коррупции до уголовного преследования должностных лиц, которые в корыстных интересах создают административные барьеры для бизнеса и вымогают взятки. Очень важно, чтобы не было искусственно создаваемых препятствий в реализации инвестиционных проектов, чтобы предприниматель, обращаясь в государственные структуры за той или иной услугой или мерами поддержки, понимал, в какие сроки он получит ответ, и когда должен быть результат. А если результата нет – какие механизмы защиты своих прав он может использовать.
Традиционно особое внимание уделяется законности распоряжения бюджетными средствами, выделенными в рамках реализации государственных целевых программ, обеспечению законности в сфере госзакупок, противодействию "откатам", правовому просвещению представителей бизнеса и должностных лиц контролирующих органов.
Генеральная прокуратура ведет большую просветительскую работу, направленную на предотвращение коррупционных преступлений. Фото: Мария Бородина
Если происходит давление
— А если происходят давление и умышленное затягивание процесса со стороны государственных органов?
— Если срок принятия решения не определен нормами права, или он очень длительный, наша задача – упорядочить эту процедуру в рамках антикоррупционной инициативы. Если же речь идет об откровенных злоупотреблениях и давлении со стороны должностных лиц, затягивании тех или иных процедур – у нас есть полномочия вынести представление об устранении нарушений. Можно также действовать на упреждение, когда предприниматель понимает, что пойдет в государственные органы "общаться", и там ему, скорее всего, откажут. В таких случаях после соответствующей проверки прокурор выносит предостережение о недопустимости нарушения закона.
— Куда можно обратиться с жалобой?
— Любой человек имеет право обратиться в прокуратуру, в том числе и Генеральную. Для этого существует несколько способов: прийти на личный прием к прокурору, направить письменное обращение в прокуратуру почтовым отправлением или воспользоваться отдельным сервисом официального представительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет – так называемой интернет-приемной. Это специальный раздел сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации, где заявитель выбирает тематику своего обращения, регион, в котором его права были нарушены, и в какую именно прокуратуру он бы хотел отправить жалобу. Отдельно пользователь отмечает на сайте, в какой форме ему удобно получить ответ – электронным письмом или обычным — на почтовый адрес. Для оперативной подачи жалоб в прокуратуру от предпринимателей действует прямой канал электронной почты businesspravo@genproc.gov.ru.
Кроме того, существуют межведомственные рабочие группы при прокуратуре, на которых заслушиваются уголовные дела, возбужденные в отношении предпринимателей, и докладывается о незаконности или законности тех или иных процессуальных действий, в том числе по административным регламентам. Такие группы созданы в каждом субъекте Российской Федерации.
Александр Русецкий. Фото: Мария Бородина
Антикоррупционные права
— Наше агентство также является коммерческой организацией. Соответственно, мы сталкивались с ситуациями, когда, казалось бы, простейшая процедура, связанная с получением документов, затягивалась на неопределенный срок. Сейчас у региональных и муниципальных властей есть все возможности искусственным образом тормозить те или иные процедуры, препятствовать действию федерального законодательства, реализации федеральных инициатив на местах. Мы говорим о том, что нужно оставаться жить на Дальнем Востоке, но не можем реализовать здесь свои права в создании чего-либо. В итоге приходится решать вопросы в судебном порядке, а для этого нужны время и средства. Соответственно, необходимо глобально подходить к изменению этой системы, чтобы те или иные процедуры совершались… просто потому, что они должны совершаться. Понятно, что это тяжелый затяжной процесс. И я обращаюсь к вам с тем, чтобы прокуратура поставила вопрос о комплексе мер, которые были бы направлены не только на противодействие коррупции, но и на профилактику, упреждение и воспитание.
— Мы работаем в этом направлении. Генеральной прокуратурой, Минтрудом, Высшей школой экономики и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в июне этого года заключено четырехстороннее соглашение о взаимодействии при организации консультаций по вопросам соблюдения этических норм и антикоррупционных стандартов поведения.
Эта работа проведена в целях профилактики коррупции в организациях с государственным участием.
Госслужащий или работник госсектора может анонимно обратиться к нам в связи с ситуацией, которая у него возникла или может возникнуть. Это может быть вопрос применения законодательства о противодействии коррупции, вопрос, связанный с предотвращением или урегулированием конфликта интересов в конкретных ситуациях.
Соглашением предусматривается, что работникам организаций, на которых распространяются антикоррупционные обязанности, запреты и ограничения, а также сотрудникам, которые должны обеспечивать профилактику коррупционных правонарушений, оказываются конфиденциальные консультации.
По итогам первого полугодия 2019 года установлено свыше 140 тысяч нарушений антикоррупционного законодательства. Фото: Мария Бородина
— Почему вы решили выбрать именно механизм анонимного обращения, учитывая, что до сих пор, согласно действующему законодательству, прокуратура не рассматривала такие обращения в принципе?
— Мы приняли решение использовать этот механизм, на самом деле, очень стандартный, с учетом рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО) государствам-участникам, к которым относится и Россия. В законе прямо написано, что если обращение анонимное, прокуратура его не рассматривает, но жизнь многогранна, разные ситуации возникают. И мы посчитали эту идею перспективной, поскольку она направлена на то, чтобы не допускать нарушений закона тем или иным чиновникам либо работником организаций государственного сектора. Участники соглашения — Высшая школа экономики, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – учебные заведения, которые являются исполнителями отдельных пунктов национального плана по противодействию коррупции, утвержденного президентом Российской Федерации. Сейчас Высшая школа экономики разрабатывает цифровую платформу, большую информационную базу, куда будет интегрирован максимум знаний в этой области. Кроме того, если говорить о профилактике нарушений и просветительской работе, мы участвуем в проведении семинаров для госслужащих и руководителей кадровых подразделений.
— Ваше участие в Восточном экономическом форуме тоже преследует просветительскую цель?
— Безусловно, и это очень большая часть нашей работы. В прошлом году Генеральной прокуратурой при участии бизнес-сообщества и научных кругов издана памятка для предпринимателей, которая разъясняет основные антикоррупционные права и обязанности хозяйствующих субъектов. Она была представлена на стенде прокуратуры в рамках ВЭФ, ее электронная версия доступна на сайте Генеральной прокуратуры.
1 августа 2019 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации состоялся открытый форум "Вместе против коррупции!" А 16 – 17 сентября в Москве планируется проведение двухдневной конференции по вопросам применения антикоррупционного законодательства.
Работа ведется также в рамках цифровой трансформации надзорного органа. Создается программный комплекс, который будет помогать органам прокуратуры автоматизировать рабочие процессы и использовать искусственный интеллект для того чтобы еще больший объем нормативно-правовых актов и проектов законов провести через антикоррупционную экспертизу. Это тоже часть комплексного плана коррупционного правового просвещения, который был утвержден в прошлом году генеральным прокурором Российской Федерации в рамках работы координационного совещания правоохранительных органов. И Восточный экономический форум для нас – одна из важных площадок, которые служат общей задаче – профилактике коррупционных нарушений и противодействию коррупции. Мы надеемся, что эта работа в том числе окажет серьезное влияние на снижение нарушений, совершенных по незнанию.
Напомним, что ИА PrimaMedia выступало информационным партнером Генеральной прокуратуры Российской Федерации на V Восточном экономическом форуме.
